摘要：新发展格局下，建设上海自贸区是打造中国经济“升级版”的重大国家发展战略。上海自贸区通过改革创新来建设国际化的市场经济体系，也必然会对原有重审批、轻服务和监管的政府职能带来极大挑战。为有效应对挑战，加快政府职能转变成为试验区建设的首要任务。在高水平服务型政府理论指导下，上海自贸区政府在依法行政、服务行政、事中事后监管、协同治理等层面进行转变政府职能的先行先试，实现了政府职能方向、职能重心、职权职责范围、职能实现方式等的调整和转变。梳理上海自贸区政府职能转变的新特点，有利于自贸区经验的借鉴和推广。
关键词：上海自贸区；制度创新；政府职能；政府职能转变
作者简介：蒋硕亮（1968—），男，湖北仙桃人，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，主要从事政府治理与公共政策研究。
中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）于2013年9月29日挂牌成立，上海自贸区的成立是党中央、国务院在新形势下推进改革开放、打造中国经济升级版的重大举措。2015年4月国务院发布《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》（以下简称《进一步方案》），《进一步方案》明确指出推进政府职能转变的12个重点领域，这12个重点领域可以划分为公共服务、市场监管、社会管理、产权保护、经济调控五个类别。《进一步方案》还提出上海自贸区扩大的方案。2019年8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，设立上海自贸区临港新片区，新片区肩负“五个重要”的使命。上海自贸区作为国内扩大开放、倒逼改革、转变政府职能的试点区，通过在制度创新与政府职能转变方面开展先行先试，为全国范围内的政府职能转变提供先行借鉴。
一、高水平服务型政府是上海自贸区政府职能转变的理论指导
政府职能是政府应为的逻辑起点和支撑，政府职能定位是否合理、履行方式正当与否，是政府能否正确行使公共权力，发挥相应作用的关键。上海自贸区要既快又好地推进政府职能转变，科学理论的指导是必不可少的前提条件；理论的引领可减少实践中的失误，少走弯路。上海自贸区政府职能转变是以更高水平的服务型政府理论为指导的。
构建服务型政府是对传统管制型政府和效率型政府的反思和重构，是一种全新的政府行政模式，其核心是在“公民本位、社会本位”的服务型理念指导下，通过法定程序和公民意志组建起来的，以为人民服务为宗旨的履行服务职能和承担社会责任的政府。在政府职能转变过程中，要增强而不是削弱政府为人民服务的职责，要更好、更多地提供而不是减少满足人民群众需要的公共产品和公共服务。此外，上海自贸区政府还必须提供更高水平的无缝隙服务。无缝隙服务的目的是要突破传统的部门界线和功能分割，将焦点集中于社会需求，围绕结果进行运作，以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。
构建服务型政府必须处理好政府服务与监管的关系。政府监管是自贸区政府又一重点职能。上海自贸区政府首先要确保国家和社会的安全，比如建立与国际接轨的外商投资管理制度，加强外资并购安全审查，加强系统性金融风险防范，等等。其次，政府不能一味强调政治统治职能而忽视诸如社会治安、环境保护、风险防范等社会管理职能，因为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。因此要统筹兼顾政府的政治职能和社会职能。由于存在市场失灵问题，比如外部性和垄断，这就需要充分发挥政府的市场监管职能，保证各类市场主体公平竞争，更好地促进经济繁荣和提升消费者效用。这一点对于上海自贸区尤其重要。
高水平服务型政府是法治政府。“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事先规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一种情况中怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”法治政府的应有之义是指政府机关及其行政人员要执行法律的意志而不是权力的意志，除非权力与法律是一致的。法治政府要求“法无授权不可为”“法定职责必须为”。自贸区不管是政府服务还是监管，政府行为主体、行为依据、行为程序都要合法。对于缺乏具体法律条文的新兴领域，行政机关及其工作人员要依照法律的精神行政。此外，政府在服务和监管的过程中，要按照法律面前人人平等的原则对待每一个行政相对人。对于政府机关以及公务员的违法行为，要依法追究其法律责任。
高水平服务型政府也是协同政府。协同政府理论的核心目的是通过整合各自相互独立的组织来实现政府所追求的共同目标，既不能靠相互隔离各政府部门，也不能依赖新设立的“超级部门”，需要根据特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实现跨部门合作。耗散结构理论的创始人普利高津认为，复杂系统内部诸要素的非线性互动是推动系统有序发展的内部动力，是形成耗散结构的必要条件与重要机理。非线性互动能使系统各要素间产生协同作用和相干效应，从而使系统从混沌变得有序。协同效应就是复杂系统内各子系统之间的互动，产生出超越各要素单独作用的效果，也就是整体大于各部分之和的效果。电子政府非常重要的环节就是业务流程重组。电子政务对政府组织的最大影响就是业务流程的重组，以政策目标为中心设计政府各部门组织。一方面，就政府发展趋势而言，建立大部制方兴未艾；另一方面，打破政府部门边界是非常关键的，有利于提高工作效率，尤其是有利于构建上海自贸区政府与中央政府、上海市政府在信息共享、行政审批、事中事后监管等方面的协作机制。
高水平服务型政府重视多元治理。如果说新公共管理运动主要关注公共部门对市场机制和企业管理技术的引进，那么治理理论的兴起，则进一步拓展了政府改革的视角。治理理论对显示问题的处理涉及政治、经济、社会和文化等众多领域，对公共管理的未来发展起到引领作用。治理是个人或组织经营和管理诸多事务的方式方法的总和，它是使相互冲突的不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，包括使人们遵守正式规章制度以及非正式安排。上述行为需得到人民的同意或授权。良好的治理体系和能力要求政府、非政府组织、企业、公民等形成共识，并采取一致行动。而且，治理理论要求服务与监管活动是从事前到事后全过程性的，而不是零碎的、时有时无的。尤其是对于市场监管，治理理论表现出的可持续性也对事中事后监管具有指导性，它要求监管不能时断时续，也不是运动式的整顿，而是持续发力。这一点在民众所关心的热点问题例如对食品药品监管上体现得尤为明显。
治理现代化必然要求政府信息公开透明。透明度原则也是当今国际经贸的重要规则之一，上海自贸区要与国际高水平经贸规则接轨，打造“透明政府”是当务之急。它要求政策法规、行政主体、行政程序、行政结果等各种行政信息（涉密除外）公开透明。“透明政府”不仅可以满足民众的知情权和参与权，促进政治民主，还可以有效监督、制约和规范政府行为，减少腐败发生。“参与政府”与“透明政府”相伴而生。在政府履行食品药品安全、知识产权保护、环境保护等方面的监管职能时，不再是唱独角戏，而是积极鼓励行业协会、中介组织等社会力量参与市场监督、社会管理和公共服务，从而实现由政府管理向政府、社会、企业的多元治理转变。
二、上海自贸区推进政府职能转变的实践
有了高水平服务型政府理论的指导，在党中央、国务院的大力支持和全国人民的热切关注下，上海自贸区开始了政府职能转变的实践，并对上海经济增长具有显著的正效应。
（一）依法行政，打造“法治政府”
上海自贸区是由我国全国人大常委会授权、中央政府批准在上海设立的，试行新的、特殊的贸易、投资、金融制度，并率先探索政府职能转变与行政体制改革的特定区域。上海自贸区通过调整实施《外资企业法》等3部法律、15部行政法规和3部国务院文件的部分规定，使其推进外商投资体制改革、工商登记改革、服务业扩大开放等事项有了法律的依据。同时国家有关部委已出台30多个支持上海自贸区建设的规范性文件，为推进工商登记、贸易监管、金融财税、服务业开放等领域的改革提供指引。二是不断加强地方立法，形成与上海自贸区改革试点相适应的制度规范。上海市政府发布上海自贸区管理办法，市人大调整有关地方性法规的规定。在此基础上，2014年7月出台《中国（上海）自由贸易试验区条例》。同时，已制定和发布实施涉及外商投资备案、境外投资备案、企业年度报告公示、服务业扩大开放等20多个配套规范性文件，进一步明确了上海自贸区相关管理制度和操作细则。2019年8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（以下简称《总体方案》），设立上海自贸区临港新片区。新片区的各项改革措施规定，凡涉及调整现行法律或行政法规的，须按照法定程序并经全国人大或国务院统一授权后方可实施。在新片区立法上，继续采用上海自贸区立法中的授权暂时调整法律适用的立法方式。通过上述举措让上海自贸区法治化管理逐步落地。其中最为突出的一点是上海自贸区的正、负面清单制度，这一点也是建设法治政府的特色和亮点。
（二）寓管理于服务，打造“服务政府”
和其他地方政府一样，提供市政设施、煤气水电、产权保护、信息网络、治安、交易平台、公共交通等服务和管理，是自贸区政府本职工作。上海自贸区政府寓管理于服务的创新举措有：一是建立“一表申请、一口受理、并联办事”的服务模式，驻区工商部门统一接受申请材料并送达相关证照和文书，实现由“多个部门多头受理”向“一个部门、一个窗口集中受理”模式转变。二是实施注册资本认缴制、“先照后证”登记制、证照分离制，统一区内各种不同经济主体的营业执照等改革，有效地提高了营商便利程度，逐步与国际通行规则接轨。三是建立以备案制为主的境外投资管理方式改革，提高办事效率。四是入区海关实行手续简化，落实“一线放开”，建设国际贸易“单一窗口”。让上海自贸区允许进口货物“先进区、后报关”，企业可以在十四天内向主管单位办理入关手续，实施无纸化申报，对无须检疫物品直接放行。五是海关推动“分送集报、自行运输”试点，试点企业通过四条线路实现区内四地间货物自由流转。六是在行政审批环节大大简化。值得一提的是，2016年6月21日，上海自贸区获国内首张平行进口汽车3C证书，彻底解除3C认证方面的政策瓶颈，长期以来的“三重门”问题得到有效解决。
（三）从注重事前审批转向注重事中事后监管，打造“监管政府”
从“重审批、轻监管”到“宽准入、严监管”，是上海自贸区政府职能转变的重要方面。这一转变进一步取消和减少审批权，降低市场准入门槛，激发各类经济主体投资、创业热情。政府重点放在如何监管运营中的市场主体，管控更加开放后的系统性经济风险。上海自贸区推进事中事后监管的主要举措有：一是构建综合监管体系。这一综合监管体系由六个具体制度安排构成，包括国家安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系、企业年报公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监管制度。通过以上举措防控开放后带来的各种风险，构建安全高效的开放型经济体系。二是海关监管。上海自贸区积极探索以“单一窗口、分类监管、便捷高效”为宗旨的海关监管基本制度框架。探索实施卡口智能化管理，优化“二线管住”。检验检疫实行预先检验及核销制度、“即查即放”与“快检快放”新模式。海关和检验检疫之间实施通关无纸化联网核查，逐步实现即时监控指令和卡口智能控制。三是金融监管。金融创新可以说是上海自贸区最大的亮点，同时风险也最大。上海自贸区的金融监管国际化水平逐步提高，体现了国际上通行的“渐进审慎控制风险”的总体思路，在机构准入、业务准入两方面推进。四是贸易监管。一方面建立贸易风险防控机制，海关设计了涵盖企业、商品、监管条件3个维度、98项指标的“树状”风险监控指标体系，其中近一半已经上线运行。另一方面，搭建中央监控平台，对上海自贸区各业务现场监控，建立从数据采集、风险判别、信息比对到执行处理、动态反馈的闭合管理回路。上海自贸区市场监管层面努力打造“政府主导、行业自律、企业自控、社会共治”的大监管格局，形成持续发力的相互协作效应。
（四）加强协同管理，打造“协同政府”
为更好地履行职能，上海自贸区扎实推进协同政府建设。上海自贸区的主要做法：一是“一口受理”机制和平台。“一口受理”是工商、质检、税务等有关部门，通过相互协助和简化流程提高效率的工作机制，若企业在外商投资负面清单之外，企业只需要通过一个窗口提交材料，在上海自贸区外商投资项目的核准、备案，以及企业设立、变更等方面，只需4个工作日内，便可以办理完结；而在原来的审批制和一般流程下，外商投资企业的设立至少需要29个工作日。对于区内企业办理境外投资备案事项，上海自贸区完成窗口收件后，可以在5个工作日内办结相关事项。二是建立信息共享机制和综合执法体系。上海自贸区推进海关、检验检疫、海事、港口航运等部门监管信息的互通、交换和共享。在此基础上，构建由上海自贸区管委会牵头、区内各管理部门共同参与的监管与执法联席会议制度，形成常态化协同机制。三是国家安全审查与反垄断审查的中央部委、上海委办局、上海自贸区管委会三级政府机构协同。比如，在国家安全审查上，管委会综合监管部门，上海市发改委、商务委，中央部际联席会议，三级联动，经常性联络协调和沟通指导，共同完成任务。四是海关与检验检疫部门协同，实施通关联网核查，车辆通过卡口时间从6分钟缩短至30秒。五是政府部门与社会力量协同。比如出入境检验检疫部门探索“采信第三方机构检验结果”，发挥社会组织自律和第三方监督作用。管委会逐步创造条件向社会组织如律师事务所、会计事务所、审计事务所等转移部分事权；扶持和鼓励行业协会等社会组织参与市场监管，大大提升监管信度和效度。
2014年12月27日，国家同意扩大上海自贸区范围，扩展区域包括陆家嘴金融片区、金桥开发区片区和张江高科技片区。上海自贸区面积从28.78平方公里扩至120.72平方公里。上海自贸区范围的扩展，在金融、高端制造和科技创新等领域，为上海自贸区带来更多转型升级，同时破解空间有限的问题，更可“舒展拳脚”奔向“大未来”。与此同时带来的问题是，在120多平方公里的空间上存在上海自贸区管委会、陆家嘴管委会、张江管委会、金桥管委会四个层级类似的行政机构，这就涉及四个管委会的协同管理。上海自贸区通过打造具有相当弹性的网络化组织协调机制，在信息平台、商事制度、市场监管、政府公共关系等方面加强沟通协调，更好地实现从各自为政到协同管理的转变。
（五）突破时空、程序局限，拓展电子政府
信息时代，“在公共部门，重要顾客就是你的工作主要用来帮助的个人或团体，顾客为你的工作设定目标”。自贸区政府面临越来越多的市场主体诉求，为它们提供优质高效的服务成为电子政府发展的基本点。政府力求“让数据而不是让公民跑路”，最大限度节约各方资源。借鉴国际先进经验，上海自贸区正依照“总体规划、统筹协调、分步实施”的原则，打造一个“监管高效、服务优质、运作便捷”的联合服务监管信息平台。第一阶段，设计上海自贸区“一口办理”网上申报系统，实现上海自贸区管委会、工商、质监、税务等部门并联办事以及与相关条线主管部门管理系统的信息交换和共享。第二阶段，支持管理部门联合监管。管委会综合监管和执法局正在归集上海市“法人库”“项目库”“电子口岸”数据、市公共信用信息服务平台和人民银行“征信”系统等数据信息，收集上海自贸区各管理部门贸易、金融监管实时动态信息等。依托这一信息平台打破“信息壁垒”，实现上海自贸区管委会与各管理部门监管信息的全面共享，加强对区内企业经营活动的全过程跟踪、管理和监督，推动各部门联合监管和监管手段的有效对接。第三阶段，进行企业运营信息系统与监管部门信息系统的对接，开发企业办事集成系统，一口受理企业业务办理并提供跟踪服务，降低企业业务成本，提高办事效率。
（六）由暗箱操作到公开透明，打造“透明政府”
专家认为，自贸区改革最大的目的是政府的透明，即不公布不执行，凡执行必公布。对于负面清单来说，就是负面清单没有的就不能执行，执行的只能在负面清单里面。负面清单充分体现了政府管理透明度。此外，上海自贸区应做到政府信息公开。公开的信息包括上海自贸区的概念定义、功能定位、管理体制、税收制度、监管制度、检验检疫制度、土地法律制度、贸易管理制度、金融法律制度、投资贸易便利化共十个基本领域，包括国家层面和地方层面的法律法规、操作细则等。
（七）变一元管理为多元治理，打造“参与政府”
在这方面，上海自贸区充分借鉴新加坡的经验，以建设大数据平台为抓手，促进各管理部门互联互通，促进信息共享，推动各部门相互配合，优化管理流程，从而将严格的监管执法、高效的政府服务、灵敏的市场评价、多元的社会监管有机结合，着力构建政府监管、行业自律、企业自控、社会监督的“四位一体”的透明、高效、便捷的大监管格局。
三、上海自贸区政府职能转变的深化与创新
改革开放以来，我国多次进行了政府职能转变方式方法等的探索。1988年，中央政府首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”；1993年我国小规模地进行了以“政企分开”为内容的行政改革；1998年我国进行了以“转变政府职能”为中心的涉及面最广、力度最大的一次政府机构改革；2003年我国加入WTO后，进行了以“完善市场监管体系，加强社会管理与公共服务职能”为方向的政府机构改革；2008年3月我国开始以强化宏观调控职能、注重民生、建立大部制为内容的政府机构改革。与前几次政府职能转变相比，上海自贸区政府职能转变要按照法治化要求，政府管理模式要与国际高标准投资和贸易规则体系相适应，因此上海自贸区的政府职能转变必然会进一步深化且呈现出许多新亮点，成为其他自贸区政府治理的标杆。
（一）加快构建“双循环”新发展格局：上海自贸区政府职能转变面临新的背景和使命
上海自贸区成立之初，中美双边投资协定（简称BIT）、跨太平洋伙伴关系协议谈判（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系谈判（TTIP）等国际经贸活动对中国社会经济制度提出挑战。2020年受新冠肺炎疫情冲击，原本就低迷的世界经济雪上加霜，低增长、低通胀、低利率、高债务、高风险的“三低两高”运行态势进一步加剧，世界正面临百年未有之大变局。中国作为2020年唯一保持正增长的主要经济体，在这样的大变局下无疑面临着巨大挑战。然而危难和机遇相伴而生、互相依存，新发展格局必然也蕴藏着新机遇。在这样的巨变下，调整和优化政府职能、加快推进我国政府职能改革从而促进我国国家治理体系和治理能力现代化，对于构建“双循环”新发展格局具有重要意义。
（二）制度创新：上海自贸区政府职能转变的依据
前几次的政府职能转变都是在政府机构改革的大框架下进行的，涉及机构精简、大部制、政企分开、宏观调控等主题。而上海自贸区政府职能转变定位为制度创新，这说明了中央政府对政府职能转变认识的深化。政府职能转变也是重要的制度创新，它不仅仅关系到机构改革，更关系到新形势下国家和地方治理能力和治理体系的制度构建。上海自贸区的制度创新按照领域主要可分为投资管理、贸易管理、金融制度、综合监管四大类。这四种制度创新都与政府职能转变息息相关。如果不落实政府职能转变，上海自贸区四大制度创新就会成为空中楼阁，无法落地生根。因此，上海自贸区政府职能转变的成功是制度创新成功的关键。
（三）构建行政管理体系：上海自贸区政府职能转变的新目标
与前几次政府职能转变的目标不同，这次上海自贸区政府职能转变的目标是：按照国际化、法治化要求，建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系。值得注意的是，《总体方案》是用“行政管理体系”取代以往使用的“行政管理体制”。行政管理体系是包含行政管理体制的更为基础性的表述。体系一般指同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，行政管理体系是由行政目标、行政组织与人员、行政过程与活动、行政方法和技术等子系统构成的一个有机整体。行政管理体系需要根据不同的环境和目标持续改进。
（四）负面清单与诚信政府：上海自贸区政府职能转变的新观念
加深化。比如，在法治政府方面，强调政府法无授权不可为，并根据国际惯例实行负面清单制度，形成负面清单管理模式。这一模式对于转换行政管理理念，确立公开透明、法治规范、有限管理、有效监督的治理理念，实行统一的市场准入制度，提高管理质量和效率，降低经济运行成本，激发国内外企业投资经营活力，等等，都有非常重要的意义。这一管理方式体现了国家治理体系和治理能力的现代化，促进由低水平、低效率的“管制型”行政管理向廉洁高效“服务型”行政管理的转变。随着负面清单管理模式的实施，上海自贸区新设企业中外资企业的比例从2013年11月的2.6%、2014年3月的8.5%，到2014年6月的12%，再到2014年9月的13.7%，反映了外商对负面清单管理模式的信心。
（五）服务与监管：上海自贸区政府职能转变的新重点
自贸区的制度创新要求自贸区政府职能重心应由传统投资建设型向服务监管型转变，由事前审批向事中事后监管调控转变，充分发挥市场在资源配置上的决定性作用。因此，自贸区政府职能重心聚焦于公共服务与监管。与前几次改革相似，加强服务是上海自贸区政府职能转变的重点之一。不同的是，上海自贸区政府职能转变的新重点是加强政府事中事后监管。加强事中事后监管与审批制度改革相对应，因为减少和取消行政审批，降低投资准入门槛，就需要后续监管制度跟上，否则就会出现政府的缺位。
（六）大部制与部门协作：上海自贸区政府权责配置及运行的新领域和新机制
政府职能的实现要有承载的部门或机构，并且要在政府各部门之间进行合理的权责划分，并且建立顺畅的权力运行机制，它们是自贸区政府职能转变的重要内容。上海自贸区的机构设置延续了大部制的思路，进行“7+3”的机构配置。将多种内容有联系的事务交由单个部门管辖，最大限度避免职能交叉、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。此外，上海自贸区还建立了权力运行的协作机制，它包括四个管委会的协同、纵向政府部门协同、政府与企业协同、政府与中介组织协同等，极大地拓展了政府体制的领域。
（七）信息优化平台：上海自贸区政府职能实现方式的深化
上海自贸区以建设政府管理部门互通互联、共享共用的信息化平台为抓手，优化政府管理流程，将严格的监管执法、高效的政府服务有机结合。主要做法有：建立“一口办理”网上申报系统；实现各监管部门信息系统的对接互联；开发信用管理、综合执法、安全审查、综合评估等各项功能；开发企业办事集成系统。这些做法改变过去政府部门各自为政、数据孤岛、重复管理、效率低小的弊端，实现服务高效、监管便捷和规则透明。
四、结论与讨论
（一）结论
党的十九届四中全会明确提出，坚持完善中国特色社会主义体制，构建依法行政、权责明确的治理体系，让政府更好地承担起推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。推进政府职能转变、加快服务型政府建设，简政放权、放管结合、优化服务成为提高政府效能、改变传统行政管理模式、提升政府治理体系现代化水平的重要举措。与前几次政府职能转变不同，上海自贸区在政府职能转变使命与目标、方式与方法、领域与机制、结构与功能等方面显示出前所未有的创新性。
进一步而言，新形势下建设上海自贸区是打造中国经济“升级版”的重大国家经济发展战略。上海自贸区通过制度创新来建设一个全新的、国际化的市场经济体系，它必然对原有重审批、轻服务和监管的政府职能和管理体制提出严峻挑战。政府作为上层建筑，不是经济活动的主体，不能从事生产和经营活动，而是规则制定者、市场服务者、市场监管者和矛盾仲裁者。为有效应对挑战，加快政府职能转变成为上海自贸区建设的首要任务。要更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，上海自贸区政府必须完成职能方向、职能重心、权责范围、职能实现方式等的调整和转变。梳理上海自贸区政府职能转变的新特点，有利于自贸区经验的借鉴和推广。
（二）讨论
上海自贸区政府职能转变在取得很大成就的同时，由于时间紧任务重，也存在诸多不足。如相较于国际先进投资贸易规则还存在较大差距，这降低了企业科创活动积极性；市场、企业的个性化需要难以满足，影响企业自主经营管理活动。法治化满意度不高，创新所需法治环境的营造还须加强；政府管理服务过粗与过细影响其引领、协调等作用发挥。存在上述问题的根本原因在于未能更好地处理好政府与市场、企业、社会，以及政府与政府之间的关系。这就为上海自贸区政府职能的进一步改革和完善提供了抓手。下一步，在构建“双循环”新发展格局的过程中，上海自贸区政府职能转变重点要做好如下工作，打造上海自贸区政府职能转变的2.0版。
第一，畅通国民经济。提高对内开放水平需要政府政策注重企业间各要素共享，尤其要注重利用《中华人民共和国反不正当竞争法》破除针对民营企业的政策歧视和政策壁垒，拆掉阻碍民营经济发展的“三重门”等，使企业能够拥有参与公平竞争和平等发展的权利。其次，上海自贸区需重点打破被政府行政垄断的行业和部门的小空间和小圈子，在依法行政的制度框架下规范和促进各生产要素在各部门间自由流动。
第二，引领科技创新。为了突破核心科技的封锁困境，习近平总书记多次强调要始终围绕“科技创新要靠自力更生”这一核心思想，“补齐短板，在关系国家安全领域和节点构建自主可控、安全可靠的国内生产供应体系，在关键时刻可以自我循环”；要掌握更多关键核心技术，抢占行业发展制高点。面临新的挑战和任务，上海自贸区政府部门要加快引领科技创新，要为技术创新和应用加大资金投入、提供良好的研发环境、培养和引进更多专业技术人才等。
第三，优化营商环境。营商环境重点是突出一个“优”字。上海自贸区要优化企业服务体系，培育发展行业协会、商会等经济类社会组织，积极壮大各类专业服务机构。加快各种新技术手段在政务服务中的应用，探索运用云计算、大数据开展“互联网+政务”，推动“掌上办”“指尖办”，打通部门间、地区间“信息孤岛”。
第四，提供精准公共服务。上海自贸区创新创业变得异常活跃，参与创新创业的市场主体数量迅速增加，多元化日益凸显。为此，上海自贸区要加快建立完善各类行业标准体系，在深化政务公开透明、完善政策执行的事前事中事后监督机制的同时接受社会和公众的监督，提高政务服务的标准化、精准化和便利化水平，从而强化政府提供高效公共服务的能力。与此同时，政府还要提供更多用于防范和化解诸如公共卫生风险的公共产品和服务，确保人民群众生命安全和身体健康。
第五，参与全球治理。当前我国将构建“双循环”新发展格局作为战略选择，则可以破解我国经济发展受制于西方市场的弊端。从倡导“一带一路”到提出“人类命运共同体”，党的十八大以来中国对全球治理的贡献主要集中在经济合作上，通过多边经贸合作，中国从人类理想社会角度出发积极重构全球治理的价值观。上海自贸区通过投资管理、贸易监管、金融开放、综合协作监管等方面的制度创新，可以更好地参与全球经贸规则、标准的制定，进而参与全球治理。
本文转自：苏州大学学报哲学社会科学版公众号
